„საქართველოს მოქალაქეები უჩა ნანუაშვილი და მიხეილ შარაშიძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ“

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მიერ საქმეზე მიღებული გადაწყვეტილების ანალიზი

მიხეილ შარაშიძე, კონსტიტუციონალისტი

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს 2012 წლის 12 დეკემბერს კონსტიტუციური სარჩელით (რეგისტრაციის №547) მიმართეს საქართველოს მოქალაქეებმა - უჩა ნანუაშვილმა და მიხეილ შარაშიძემ. სარჩელი მომზადდა ადამიანის უფლებათა ცენტრში. საკონსტიტუციო სასამართლომ პირველი კოლეგიის 2013 წლის 4 აპრილის №1/1/547 საოქმო ჩანაწერით, №547 კონსტიტუციური სარჩელი არსებითად განსახილველად მიიღო. საქმის არსებითი განხილვის სხდომა ზეპირი მოსმენით 2014 წლის 30 იანვარს გაიმართა. გადაწყვეტილება კი 28 მაისს გამოცხადდა. საკონსტიტუციო სასამართლომ არაკონსტიტუციურად ცნო საქართველოს საარჩევნო კოდექსის ის ნორმები, რომლებიც ადგენდა 73 ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქის განსაზღვრის წესს.

მოსარჩელეები სადავოდ ხდიდნენ საქართველოს ორგანული კანონის - „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 110-ე მუხლის პირველ და მე-2 პუნქტებს. „საქართველოს საარჩევნო კოდექსის“ 110-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, „საქართველოს პარლამენტის არჩევნებისათვის იქმნება 73 ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქი, მათ შორის, თბილისში - 10 მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქი“. მე-2 პუნქტის თანახმად კი, „საპარლამენტო არჩევნებისათვის თითოეული მუნიციპალიტეტი (თვითმმართველი ქალაქი, რაიონი), თბილისის გარდა, არის ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქი“ (2011 წლის 27 დეკემბრის რედაქცია).

მოსარჩელეთა აზრით, საარჩევნო კოდექსის გასაჩივრებული ნორმები ეწინააღმდეგება საქართველოს კონსტიტუციის მე–14 მუხლს და 28–ე მუხლის პირველ პუნქტს. 

საქართველოს კონსტიტუციის 14-ე მუხლის მიხედვით, „ყველა ადამიანი დაბადებით თავისუფალია და კანონის წინაშე თანასწორია განურჩევლად რასისა, კანის ფერისა, ენისა, სქესისა, რელიგიისა, პოლიტიკური და სხვა შეხედულებებისა, ეროვნული, ეთნიკური და სოციალური კუთვნილებისა, წარმოშობისა, ქონებრივი და წოდებრივი მდგომარეობისა, საცხოვრებელი ადგილისა“. კონსტიტუციის 28-ე მუხლის I პუნქტის თანახმად, „საქართველოს ყოველ მოქალაქეს 18 წლის ასაკიდან აქვს რეფერენდუმში, სახელმწიფო და თვითმმართველობის ორგანოების არჩევნებში მონაწილეობის უფლება. უზრუნველყოფილია ამომრჩეველთა ნების თავისუფალი გამოვლინება“.

მოსარჩელე მხარე მიუთითებდა სადავო ნორმების საფუძველზე საარჩევნო ოლქების არასწორ განსაზღვრასა და საპარლამენტო მანდატების განაწილების დისპროპორციაზე. მოსარჩელის არგუმენტაციით, ოლქებში მოსახლეობის რაოდენობა მნიშვნელოვნად განსხვავებულია და მანდატები არათანაბრად არის გადანაწილებული, რაც მოქალაქეთა საარჩევნო ხმის „წონის“ შემცირებას იწვევს. 

ცალკეულ შემთხვევებში დისპროპორცია იმდენად მაღალია, რომ ზოგიერთ საარჩევნო ოლქში რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობა 22-ჯერ უფრო მეტია. ყოველივე აღნიშნული კი, ამახინჯებს მაჟორიტარული არჩევნების შედეგს, ვინაიდან ხდება ამომრჩევლის მიერ მიცემული ხმების არაპროპორციული ასახვა არჩევნების საბოლოო შედეგში. 

ასე, მაგალითად, ცესკოს მიერ გამოქვეყნებული ინფორმაციის თანახმად, თბილისის 10 მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობა აღემატება 1 000 000 ამომრჩეველს (1 025 455 ამომრჩეველი), ხოლო მთელი საქართველოს მასშტაბით საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებულია 3 613 851 ამომრჩეველი. შესაბამისად, თბილისის 10 ოლქში რეგისტრირებულია ამომრჩეველთა საერთო რაოდენობის დაახლოებით 28%, ხოლო 73 მანდატიდან თბილისზე კი, გადანაწილებულია - 10 მანდატი, ე.ი. მანდატების მხოლოდ 14 %.მოპასუხის, საქართველოს პარლამენტის წარმომადგენლის არგუმენტაციით, ამომრჩევლების ხმათა თანაბრობიდან ამგვარი გადახრა განპირობებულია საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი საარჩევნო სისტემითა და მაჟორიტარული არჩევნების სპეციფიკით. მოპასუხის წარმომადგენლის ახსნა-განმარტებით, მაჟორიტარული არჩევნები გულისხმობს არა მოსახლეობის, არამედ - ტერიტორიული ერეულების - მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობის უზრუნველყოფას, რაც იმით აიხსნება, რომ მაჟორიტარული არჩევნები თავის თავში გულისხმობს ტერიტორიულ წარმომადგენლობას.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლომ, უპირველეს ყოვლისა, შეამოწმა მოპასუხის არგუმენტი და დაადგინა, გულისხმობს თუ არა საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემა თავის თავში ტერიტორიულ წარმომადგენლობას და მოიაზრება თუ არა ამ წარმომადგენლობაში ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების - მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობა.

როგორც საკონსტიტუციო სასამართლომ აღნიშნა, „საქართველოს კონსტიტუციის მე-5 მუხლით განმტკიცებული სახალხო სუვერენიტეტის პრინციპი თავის ერთ-ერთ გამოხატულებას პოვებს საქართველოს კონსტიტუციის 52-ე მუხლში, რომელიც განსაზღვრავს, რომ საქართველოს პარლამენტის წევრი არის სრულიად საქართველოს წარმომადგენელი. ამავე დროს, საქართველოს კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს ტერიტორიულ წარმომადგენლობას... საქართველოს კონსტიტუციის  მე-4 მუხლი   „საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე შესაბამისი პირობების შექმნისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირების შემდეგ“ ითვალისწინებს  პარლამენტის ზედა პალატის - „სენატის“ შექმნას, რომელიც  ტერიტორიულ ერთეულებში არჩეული წევრებისაგან და საქართველოს პრეზიდენტის მიერ დანიშნული 5 წევრისაგან შედგება. ამდენად, საქართველოს კონსტიტუციის თანახმად, ტერიტორიული წარმომადგენლობის პრინციპზე დაფუძნებული სისტემა მხოლოდ „საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე შესაბამისი პირობების შექმნის შემდეგ“ უნდა ამოქმდედდეს“.

ამრიგად, საკონსტიტუციო სასამართლოს განმარტებით, „ადგილობრივი თვითმმართველობების კონსტიტუციური ლეგიტიმაცია არ ვრცელდება... საქართველოს პარლამენტის დაკომპლექტებაში მონაწილეობაზე“.

საკონსტიტუციო სასამართლოს გადაწყვეტილებაში აღნიშნულია, რომ „საარჩევნო სისტემა, თავისი შინაარსით, წარმოადგენს ერთგვარ მექანიზმს, ინსტრუმენტს, რომლითაც უნდა მოხდეს შესაბამისი ლეგიტიმაციის გადაცემა ლეგიტიმაციის წყაროდან ლეგიტიმაციის მიმღებ სახელმწიფო ორგანოზე (ან თანამდებობის პირზე). იმ პირობებში, როდესაც კონსტიტუცია არ ითვალისწინებს ტერიტორიული ერთეულების მონაწილეობას საქართველოს პარლამენტის ფორმირების პროცესში   და ტერიტორიულ ერთეულებს არ გააჩნიათ კონსტიტუციური ლეგიტიმაცია, ჰყავდეთ წარმომადგენლები საქართველოს პარლამენტში, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემა, თავისთავად,  ვერ ჩაითვლება ასეთი ლეგიტიმაციის წყაროდ“. 

გარდა ამისა, „საქართველოს კონსტიტუციით დადგენილი მმართველობის მოდელის მიხედვით, საქართველოს პარლამენტი, როგორც უმაღლესი წარმომადგენლობითი ორგანო, ახორციელებს კონსტიტუციით დადგენილ უფლებამოსილებას, რომელიც მას გადაეცემა ხალხის, კონსტიტუციით დადგენილი ერთადერთი სუბიექტის მიერ. მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემა თავის თავში a priori არ გულისხმობს, რომ უნდა მოხდეს ტერიტორიული წარმომადგენლობის უზრუნველყოფა. მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემას გააჩნია რიგი თავისებურებები, რომლებიც უზრუნველყოფს საარჩევნო მანდატის სპეციფიკურ გადანაწილებას. მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემა ემსახურება პერსონიფიცირებულ წარმომადგენლობას. ასეთი საარჩევნო სისტემის პირობებში ხალხი უშუალოდ ირჩევს კონკრეტულ სუბიექტს, უფრო მეტია პირდაპირი კავშირი ამომრჩეველსა და არჩეულ პირს შორის“.

ხმათა თანასწორობა და ამომრჩევლებისათვის თანაბარი  შესაძლებლობების მინიჭება უნდა წარმოადგენდეს საარჩევნო ოლქების, საარჩევნო გეოგრაფიის განსაზღვრის უმთავრეს პრინციპს. საარჩევნო კანონმდებლობა უნდა იყოს მოწოდებული, რომ საარჩევნო ოლქების საზღვრები განისაზღვროს იმგვარად, რომ მიღწეულ იქნეს ხმათა თანასწორობა და ადეკვატური წარმომადგენლობა. ეს გულისხმობს, რომ საარჩევნო ოლქებში ამომრჩევლების რაოდენობა შეძლებისდაგვარად თანასწორი იყოს, რათა მაქსიმალურად უზრუნველყოფილი 

იქნეს ხმათა თანაბარი „წონა“.

საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლო ითვალისწინებს, რომ შესაძლებელია, არ მოხერხდეს აბსოლუტური თანასწორობის მიღწევა, მაგრამ ასეთი უთანასწორობა მისაღებია მანამ, სანამ არსებობს მისი დასაბუთების ლეგიტიმური საფუძველი. საკონსტიტუციო სასამართლოს აზრით, „საარჩევნო ოლქების განსაზღვრისას შესაძლოა, მხედველობაში იქნეს მიღებული როგორც ადმინისტრაციული საზღვრები, ისე - გეოგრაფიული სპეციფიკაციები, ასევე სხვა საზოგადოებრივად მნიშვნელოვანი კრიტერიუმები. ზოგიერთ შემთხვევაში, გარკვეული  რეგიონის სპეციფიკიდან გამომდინარე, შესაძლოა, საჭირო გახდეს საარჩევნო ოლქებს შორის ზომიერი დისპროპრციის დაშვება. თუმცა ნებისმიერი 

ასეთი რეგულირება დაექვემდებარება კონსტიტუციურ-სამართლებრივ შემოწმებას როგორც  საარჩევნო, ასევე თანასწორობის უფლებასთან მიმართებით. ტერიტორიული წარმომადგენლობის ელემენტის შემოტანამ არ უნდა გამოიწვიოს საარჩევნო ხმების აშკარა და გაუმართლებელი უთანაბრობა, ტერიტორიულ ერთეულებში რეგისტრირებული ამომრჩევლების ხმების გავლენა არ უნდა შემცირდეს იმდენად, რომ ხელისუფლების ფორმირების პროცესში მოქალაქეთა მონაწილეობა არსებითად შეზღუდოს“. 

ამავე დროს, დადგენილი ნორმიდან გადახრა, კერძოდ, ოლქებში რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობებს შორის სხვაობა არ უნდა აღემატებოდეს 10%-ს, გარდა განსაკუთრებული შემთხვევებისა (კომპაქტურად დასახლებული ეროვნული უმცირესობის დაცვა, არამჭიდროდ დასახლებული ადმინისტრაციული ერთეული). ასეთ შემთხვევაში გადახრა არ უნდა იყოს 15%-ზე მეტი.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საკონსტიტუციო სასამართლოს აზრით, საქართველოს პარლამენტმა საარჩევნო ოლქები მექანიკურად დაუკავშირა მუნიციპალიტეტებს იქ რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობის გათვალისწინების გარეშე, რამაც  ხმათა თანაბრობიდან მნიშვნელოვანი ხარისხის გადახრა გამოიწვია, არსებითად შეამცირა ამომრჩეველთა ნაწილის გავლენა საარჩევნო პროცესზე. სადავო ნორმებით გათვალისწინებული საარჩევნო გეოგრაფია განაპირობებს, რომ საარჩევნო ოლქები, რომლებზეც ნაწილდება საპარლამენტო მანდატები, მნიშვნელოვნად განსხვავდება ერთმანეთისგან რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა რაოდენობის მიხედვით. არსებული გადახრა იმდენად მაღალია, რომ იწვევს არაპროპორციულ წარმომადგენლობას და არაადეკვატურად ასახავს საქართველოს მოქალაქეების წარმომადგენლობას უმაღლეს წარმომადგენლობით ორგანოში.

ყოველივე ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს საარჩევნო კოდექსით გათვალისწინებული ერთმანდატიანი მაჟორიტარული საარჩევნო ოლქების ფორმირების წესი, კერძოდ, მათი მექანიკური დაკავშირება ტერიოტრიულ ერთეულებთან – მუნიციპალიტეტებთან, არღვევს საქართველოს კონსტიტუციის მე–14 მუხლით გათვალისწინებულ ამომრჩეველთა კანონის წინაშე თანასწორობის უფლებას და მათ საარჩევნო უფლებას.